El recurso preventivo. El fracaso de la prevención ¿y ahora qué?

Hay figuras preventivas que nacen de una buena idea. El recurso preventivo nació de un fracaso.

Cronología

A comienzos de los dos mil, la Ley de Prevención de Riesgos Laborales llevaba casi ocho años en vigor. Las empresas tenían evaluaciones de riesgos, planificaciones y servicios de prevención concertados. Tenían papeles. Y, sin embargo, la siniestralidad no cedía como se esperaba.

El diagnóstico que acompañó a la reforma de la Ley 54/2003 fue incómodo: en demasiados casos la prevención se cumplía de manera formal, documental. Estaba integrada en los archivadores, no en el trabajo.

La respuesta del legislador lo dice todo. No añadió otro documento. Añadió una persona. El nuevo artículo 32 bis de la Ley de Prevención vino a decir que, en determinadas situaciones, no basta con haber previsto las medidas:

Alguien tiene que estar allí, mirando, mientras se trabaja.

La idea del art. 32 bis LPRL

Es, en el fondo, una confesión. Si hubo que ordenar por ley que alguien vigile que se cumple lo planificado, es porque lo planificado no se cumplía solo.

Haz la prueba. Entra en cualquier empresa con trabajos de cierto riesgo —o en cualquier obra de cierto tamaño— y búscalo. No suele costar: chaleco de otro color, a veces con dos palabras serigrafiadas en la espalda. RECURSO PREVENTIVO.

Y hazle una pregunta sencilla: ¿qué estás vigilando exactamente?

Para que la respuesta sea la buena, conviene saber qué es exactamente esta figura. Vamos a ordenarlo en dos partes:

• Primera parte. La figura en general. Qué es, cuándo hace falta, quién la designa, qué formación necesita, qué hace y quién responde.
• Segunda parte. Qué cambia en las obras de construcción. Que no es poco: contratista principal, Anexo II, plan de seguridad y salud y 60 horas de formación.

Primera parte. La figura

De dónde sale

El recurso preventivo lo introdujo la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales, que añadió el artículo 32 bis a la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL). Su desarrollo reglamentario llegó con el Real Decreto 604/2006, que añadió el artículo 22 bis al Reglamento de los Servicios de Prevención (RSP) y, para las obras, una disposición adicional única al Real Decreto 1627/1997.

Qué es

La Nota Técnica de Prevención 994 del INSST lo define, en sustancia, así: una o varias personas designadas o asignadas por la empresa, con formación y capacidad adecuadas, que disponen de los medios y recursos necesarios y son suficientes en número para vigilar el cumplimiento de las actividades preventivas en situaciones de especial riesgo, permaneciendo en el centro de trabajo mientras dure esa situación.

Y una precisión que conviene tener presente desde el principio: es una medida preventiva complementaria. No exime al empresario de ninguna de sus obligaciones (art. 22 bis.10 RSP) y no puede utilizarse para sustituir medidas de prevención o protección que sean preceptivas.

Un recurso preventivo mirando una caída sin protección colectiva no es prevención. Es un testigo.

Cuándo hace falta

El artículo 32 bis.1 LPRL y el 22 bis.1 RSP exigen su presencia en tres supuestos:

• Concurrencia de operaciones. Cuando los riesgos puedan agravarse o modificarse por operaciones diversas que se desarrollan sucesiva o simultáneamente y que hagan preciso controlar la correcta aplicación de los métodos de trabajo.
• Actividades peligrosas o con riesgos especiales. El artículo 22 bis.1.b) RSP cita, entre otras: trabajos con riesgos especialmente graves de caída desde altura; trabajos con riesgo de sepultamiento o hundimiento; actividades con máquinas sin declaración CE de conformidad cuando la protección no esté suficientemente garantizada; trabajos en espacios confinados, y trabajos con riesgo de ahogamiento por inmersión.
• Requerimiento de la Inspección de Trabajo, cuando las condiciones de trabajo detectadas lo exijan.

¿Y quién decide que estamos en uno de esos supuestos? No el azar ni el día a día. La evaluación de riesgos debe identificar los riesgos agravados por concurrencia o los trabajos ligados a actividades peligrosas, y la planificación de la actividad preventiva debe determinar la forma de llevar a cabo la presencia (arts. 8 y 9 RSP). Si no está ahí, no está en ningún sitio.

El tercer supuesto, el del requerimiento de la Inspección, merece una línea más, porque sus consecuencias van más allá de poner a alguien a mirar. El artículo 22 bis.2 RSP lo dice así:

Traducido: si tiene que venir la Inspección a decirte que hace falta un recurso preventivo, no basta con ponerlo y seguir trabajando. El requerimiento es la prueba de que la evaluación no vio el riesgo o de que la planificación no previó la presencia, y lo que haya fallado hay que corregirlo de manera inmediata. El requerimiento no se cumple solo con un chaleco: se cumple arreglando los documentos que no lo vieron venir.

Quién lo designa y a quién

Lo designa el empresario. Es su obligación y su decisión. Y el artículo 32 bis.2 LPRL le ofrece estas opciones:

• Uno o varios trabajadores designados de la empresa.
• Uno o varios miembros del servicio de prevención propio.
• Uno o varios miembros del servicio de prevención ajeno concertado.

Y una cuarta vía, la más utilizada en la práctica: el apartado 4 del mismo artículo permite asignar expresamente la presencia a uno o varios trabajadores que, sin ser designados ni formar parte del servicio de prevención propio, reúnan los conocimientos, la cualificación y la experiencia necesarios en las actividades a vigilar y cuenten, como mínimo, con formación de nivel básico. Según el Criterio Técnico 83/2010 de la Inspección, este trabajador asignado es una alternativa —no un añadido—: su designación cumple igualmente la obligación legal.

Tres detalles que se olvidan con frecuencia:

• Deben ser suficientes en número y disponer de los medios necesarios.
• Si hay varios, deben colaborar entre sí y, en su caso, con quien coordine las actividades preventivas del empresario titular o principal del centro (art. 22 bis.9 RSP).
• El empresario debe facilitar a los trabajadores los datos para identificarlos. El chaleco ayuda; el nombre y la función comunicados, más.

Qué formación necesita

Como mínimo, la correspondiente a las funciones de nivel básico en prevención: 30 o 50 horas según la actividad de la empresa (art. 35 RSP).

Pero ese es el suelo, no el techo. Hace falta, además, formación teórica y práctica específica sobre los trabajos, técnicas, normas, riesgos y medidas preventivas de las actividades concretas que va a vigilar.

El certificado del nivel básico enseña qué es un riesgo. No enseña a vigilar una entrada en un espacio confinado. Y a quien no sabe qué aspecto tiene un trabajo bien hecho le cuesta mucho detectar uno mal hecho.

Qué hace

Su función principal es vigilar el cumplimiento de las actividades preventivas relacionadas con los riesgos que justifican su presencia (art. 22 bis.4 RSP). Esa vigilancia incluye:

• Comprobar la eficacia de las actividades preventivas previstas.
• Comprobar su adecuación a los riesgos que pretenden prevenir.
• Detectar la aparición de riesgos no previstos derivados de la situación que exige su presencia.

Y cuando algo falla, la norma distingue dos situaciones:

• Deficiente cumplimiento (art. 22 bis.5 RSP): hacer las indicaciones necesarias para el correcto e inmediato cumplimiento y, si las deficiencias no se han subsanado, ponerlo en conocimiento del empresario.
• Ausencia, insuficiencia o falta de adecuación de las medidas (art. 22 bis.6 RSP): comunicarlo al empresario, que debe adoptar de inmediato las medidas necesarias y modificar, en su caso, la planificación y la evaluación de riesgos.

Esta segunda situación es la más interesante y la más olvidada. El recurso preventivo no solo comprueba que se cumple lo previsto: comprueba que lo previsto sirve. Es el sensor que conecta lo que se escribió en la oficina con lo que pasa en el puesto de trabajo. Si ese sensor avisa y nadie modifica nada, el problema ya no es del sensor.

Vigila, no coordina

Cuando en un mismo centro coinciden operaciones y, además, empresas distintas, aparece una tentación muy extendida: poner un recurso preventivo y dar por resuelta la coordinación. Un jurista de reconocido prestigio lo resume así:

El matiz importa porque la norma no los separa del todo, y esa es precisamente la puerta por la que se cuela el error. El Real Decreto 171/2004, de coordinación de actividades empresariales, incluye la presencia de los recursos preventivos de las empresas concurrentes entre los medios de coordinación (art. 11.f), y permite que quien ejerce de recurso preventivo sea también designado encargado de la coordinación, siempre que sea compatible con sus funciones (art. 13.4).

Pero el artículo 11 es una lista, no un menú del que se elige un plato. La presencia del recurso preventivo es uno de los medios, al lado del intercambio de información, las reuniones, las instrucciones o los procedimientos conjuntos. No los sustituye. Y si alguien asume además la coordinación, es porque se le ha encargado expresamente una segunda función, no porque la primera la incluyera.

Una persona mirando no define qué trabajos son incompatibles, no intercambia la información que las empresas no se han dado y no arregla una coordinación que no existe. Como mucho, será la primera en ver las consecuencias.

Estar, de verdad

Debe permanecer en el centro de trabajo durante todo el tiempo en que se mantenga la situación que determina su presencia (art. 22 bis.3 RSP). No pasar por la mañana. No estar localizable por teléfono. Estar.

Y debe situarse en un emplazamiento que le permita cumplir sus funciones, que sea seguro y que no suponga un riesgo añadido ni para él ni para los demás.

¿Puede hacer otras cosas? Sí. La Inspección admite que, cuando no se estén desarrollando los trabajos que requieren su vigilancia, realice otra actividad productiva o preventiva, e incluso que compatibilice tareas siempre que la vigilancia no se vea perjudicada.

La física, en cambio, no admite interpretaciones. Una persona no vigila tres trabajos simultáneos en tres sitios distintos. Está de paso por los tres.

¿Puede parar los trabajos?

La pregunta que todo el mundo hace. Y la respuesta que casi nadie quiere oír: la norma no le atribuye expresamente la facultad de paralizar los trabajos. Su función es vigilar, indicar y comunicar. No decidir sobre la actividad.

Pero que el recurso preventivo no tenga esa facultad no significa que nadie la tenga:

• Cualquier trabajador puede interrumpir su actividad y abandonar el lugar de trabajo ante un riesgo grave e inminente para su vida o su salud (art. 21.2 LPRL).
• Los representantes de los trabajadores pueden acordar la paralización en los términos del artículo 21.3 LPRL.
• Y, por supuesto, el empresario, que es el primer obligado a actuar y a quien el recurso preventivo debe avisar de inmediato.

Lo que no tiene sentido es pedirle que decida él solo lo que la ley reserva a otros. Y menos todavía reprocharle después que no lo hiciera.

Quién responde

Lo que suele tranquilizar: la normativa no prevé responsabilidad administrativa para las personas designadas como recurso preventivo por el desempeño de esa función.

La responsabilidad administrativa es de la empresa. La Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS) tipifica la falta de presencia de los recursos preventivos cuando sea preceptiva, o el incumplimiento de las obligaciones derivadas de su presencia, como infracción grave (art. 12.15.b) y como muy grave cuando se trate de actividades reglamentariamente consideradas peligrosas o con riesgos especiales (art. 13.8.b).

Lo que no debería tranquilizar tanto: todo ello se entiende sin perjuicio de la responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir la persona por sus acciones u omisiones, como cualquier otro trabajador con funciones preventivas.

No es un seguro a todo riesgo. Es una función con contenido. Y por eso al recurso preventivo le interesa más que a nadie que esté claro qué tiene que vigilar y que su nombramiento, su formación y sus comunicaciones al empresario queden documentados.

¿Me pueden obligar?

El Criterio Técnico 83/2010 distingue dos casos:

• Trabajador designado o miembro del servicio de prevención propio: la obligación de aceptar «parece fuera de toda duda», siempre que reúna la formación y capacidad que exige la función.
• Trabajador simplemente asignado (art. 32 bis.4 LPRL): la asignación forma parte, en principio, del poder de dirección del empresario (art. 5.c ET), pero con límites. La falta de formación o capacitación puede justificar la no aceptación; la función debe encajar en su grupo profesional (art. 39 ET); si supone una modificación sustancial de condiciones, debe seguirse el procedimiento del artículo 41 ET; y siempre rigen la dignidad del trabajador y la buena fe.

Si hay discrepancia sobre la compensación por asumir la función, la cuestión corresponde a la jurisdicción social.

Segunda parte. Y en obra, ¿qué cambia?

La construcción no se limita a aplicar el régimen general. Tiene el suyo: la disposición adicional decimocuarta de la LPRL, añadida por la misma Ley 54/2003, y la disposición adicional única del Real Decreto 1627/1997, añadida por el Real Decreto 604/2006.

Muchos de los errores que se ven en obra vienen de aplicar el régimen general donde no toca, o de no aplicar ninguno. Recorramos los mismos puntos de la primera parte y veamos qué cambia en cada uno.

Cuándo hace falta en obra: los trabajos con riesgos especiales

La disposición adicional decimocuarta ancla la obligación a un concepto propio de la obra: para el supuesto de concurrencia de operaciones, la presencia del recurso preventivo será necesaria cuando, durante la obra, se desarrollen trabajos con riesgos especiales tal y como los define el Real Decreto 1627/1997.

Esos trabajos están en su Anexo II, en una relación que la propia norma califica de no exhaustiva:

• Trabajos con riesgos especialmente graves de sepultamiento, hundimiento o caída de altura, por las particulares características de la actividad, los procedimientos aplicados o el entorno del puesto.
• Exposición a agentes químicos o biológicos que supongan un riesgo de especial gravedad o para los que la vigilancia específica de la salud sea legalmente exigible.
• Exposición a radiaciones ionizantes en zonas controladas o vigiladas.
• Trabajos en la proximidad de líneas eléctricas de alta tensión.
• Trabajos con riesgo de ahogamiento por inmersión.
• Excavación de túneles, pozos y otros trabajos que supongan movimientos de tierra subterráneos.
• Trabajos realizados en inmersión con equipo subacuático.
• Trabajos realizados en cajones de aire comprimido.
• Trabajos que impliquen el uso de explosivos.
• Montaje o desmontaje de elementos prefabricados pesados.

Fíjate en la palabra del primer punto: especialmente. No toda caída de altura activa la obligación. Pero el Criterio Técnico 83/2010 recuerda que en construcción concurren con frecuencia circunstancias —el entorno, la peligrosidad de muchas actividades, la concurrencia con otras empresas— que llevan a considerar especialmente graves riesgos de caída que en otro contexto no lo serían, incluso por debajo de los seis metros. Cita expresamente el montaje y desmontaje de andamios y los trabajos con técnicas de acceso y posicionamiento mediante cuerdas.

Traducción práctica: en una obra, la pregunta no suele ser si habrá trabajos que exijan recurso preventivo, sino cuáles y cuándo.

Quién lo designa en obra: el contratista principal

Aquí está el cambio más importante y el que más se tuerce en la práctica. En obra, la obligación es de cada contratista —el contratista principal, como se le conoce en el argot de obra—. No del promotor. No de cada subcontratista.

Contratista es quien asume ante el promotor, con medios propios o ajenos, el compromiso de ejecutar la obra o una parte de ella. Es decir, quien contrata directamente con el promotor y está en la cabecera de la cadena de subcontratación. Un matiz que el argot a veces oculta: si el promotor contrata directamente a varias empresas para distintas partes de la obra, cada una de ellas es contratista, y cada una debe contar con su recurso preventivo.

El trabajador autónomo que emplea trabajadores por cuenta ajena y contrata directamente con el promotor tiene también esa consideración y queda afectado por la obligación.

¿Y si el promotor ejecuta la obra con sus propios medios? Es una situación más frecuente de lo que parece, y la respuesta es nítida:

La obligación no depende del nombre que figure en el contrato, sino de quién organiza y dirige el trabajo. Y el alcance de la vigilancia tampoco se extiende por el hecho de ser promotor: el recurso preventivo del promotor-contratista no vigila los trabajos de los demás contratistas de la obra.

El Criterio Técnico 83/2010 lo explica con lógica: es el contratista quien elabora el plan de seguridad y salud, y no tiene sentido atribuir al subcontratista la función de valorar la eficacia de un plan que no ha redactado para, en su caso, corregirlo.

¿Puede el contratista exigir a sus subcontratas que nombren su propio recurso preventivo? Puede, por contrato. Pero la Inspección subraya que esa exigencia no tiene apoyo legal o reglamentario: es una obligación privada entre las partes. Y, sobre todo, que la subcontrata nombre a alguien no exonera al contratista de contar con su propio recurso preventivo.

Diez chalecos de diez subcontratas no suman un recurso preventivo del contratista. Suman diez chalecos.

¿A quién puede designar el contratista? A las mismas opciones del artículo 32 bis: sus trabajadores designados, miembros de su servicio de prevención propio o del ajeno concertado, o trabajadores propios a los que asigne expresamente la función. Un jefe de obra o un encargado del contratista pueden serlo, si cumplen los requisitos y la vigilancia no se resiente por sus otras tareas.

Qué formación necesita en obra: sesenta horas

Aquí el régimen general se queda corto. La ley exige al recurso preventivo, como mínimo, la formación de nivel básico. Y en construcción el nivel básico no son 30 ni 50 horas: el Convenio General del Sector de la Construcción lo fija en 60 horas, con el curso de «Nivel básico de prevención en la construcción» (artículo 145 del VII Convenio). Es una exigencia que el sector arrastra desde el IV Convenio, de 2007.

En la práctica, por tanto, el recurso preventivo en obra debe acreditar el curso de 60 horas. El de 50 horas del régimen general no basta.

A ello se suma, igual que en el régimen general, la formación específica sobre los trabajos concretos que va a vigilar. Sesenta horas de formación genérica no enseñan a vigilar un montaje de prefabricados ni una entibación.

Qué vigila en obra: el plan de seguridad y salud

En la primera parte, la referencia era la planificación preventiva. En obra, es el plan de seguridad y salud en el trabajo.

La disposición adicional decimocuarta fija el objeto: vigilar el cumplimiento de las medidas incluidas en el plan y comprobar su eficacia. Y el Real Decreto 1627/1997 añade que el plan determinará la forma de llevar a cabo la presencia de los recursos preventivos.

El Criterio Técnico 83/2010 lo remata: es el plan el que debe establecer en qué trabajos concretos de la obra debe darse esa presencia. El recurso preventivo no vigila la totalidad de las medidas del plan, sino aquellas en las que el propio plan determine que debe estar presente.

Un plan que se limita a decir «se designará un recurso preventivo que velará por el cumplimiento de las medidas preventivas» no está determinando nada. Está copiando. Un plan bien hecho debería permitir contestar, sin llamar a nadie, a cuatro preguntas:

• Qué trabajos de esta obra requieren su presencia, y por qué.
• Qué medidas concretas tiene que comprobar en cada uno.
• Quién es, cuántos son y cómo se identifican ante los trabajadores.
• Cómo se organiza su presencia cuando esos trabajos coinciden en el tiempo.

El esquema de actuación ante deficiencias es el mismo del régimen general, con una diferencia: cuando las medidas sean insuficientes o inadecuadas, el empresario debe corregirlas y modificar el plan de seguridad y salud conforme al artículo 7.4 del Real Decreto 1627/1997.

Parar la obra: el coordinador y el libro de incidencias

En obra, el recurso preventivo sigue sin facultad expresa de paralización. Pero aparece una figura que sí la tiene: el coordinador de seguridad y salud durante la ejecución —o la dirección facultativa, cuando no sea necesaria su designación— puede ordenar la paralización de los tajos o de la totalidad de la obra ante un riesgo grave e inminente, dejando constancia en el libro de incidencias y comunicándolo a la Inspección, a los contratistas y subcontratistas afectados y a los representantes de los trabajadores (art. 14 del Real Decreto 1627/1997).

Además, el artículo 13.3 del Real Decreto 1627/1997 permite hacer anotaciones en el libro de incidencias a las personas con responsabilidades en materia de prevención de las empresas intervinientes. Un cauce que, razonablemente, alcanza también a quien ejerce esta función.

No es el coordinador (ni lo sustituye)

La confusión es frecuente, así que conviene repetirlo: el recurso preventivo y el coordinador de seguridad y salud no son lo mismo.

El coordinador actúa por encargo del promotor, coordina la aplicación de los principios de prevención entre todas las empresas y autónomos, aprueba el plan de seguridad y salud y controla su aplicación. El recurso preventivo actúa por encargo del contratista y vigila unas medidas concretas del plan de ese contratista, en unos trabajos concretos.

La disposición adicional decimocuarta deja claro que la presencia del recurso preventivo no afecta a las obligaciones del coordinador. Y el Criterio Técnico 83/2010 añade que en obra «tiene difícil cabida» que una misma persona ejerza ambas funciones, porque son distintas y específicas. Tampoco la presencia de un recurso preventivo exime a contratistas y subcontratistas de sus propias obligaciones de coordinación.

Dos figuras. Dos encargos. Dos funciones. Que se entiendan entre sí es una virtud; que se confundan, un riesgo.

Quién responde en obra

El régimen es el mismo de la primera parte. Pero une las piezas: en obra, la presencia del recurso preventivo va ligada precisamente a los trabajos con riesgos especiales del Anexo II. Y la LISOS califica como muy grave la falta de presencia, o el incumplimiento de sus obligaciones, cuando se trate de actividades con riesgos especiales.

Es decir, en construcción la infracción tiende a moverse, con bastante naturalidad, en el terreno de las muy graves.

Seis errores que se ven en obra

• Nombrar al recurso preventivo de la subcontrata y dar la obligación por cumplida. La obligación es del contratista principal.
• Un plan que no dice en qué trabajos debe estar. Si el plan no concreta, el nombramiento es papel.
• Una persona para tres tajos simultáneos. La presencia no se reparte por ubicuidad.
• Confundirlo con el coordinador, o pretender que uno cubra al otro.
• Usarlo para tapar una mala coordinación entre empresas. El recurso preventivo vigila, no coordina.
• Tratarlo como sustituto de las medidas. Un recurso preventivo junto a un borde sin protección colectiva no es prevención. Es un testigo.

El que está

El recurso preventivo no es un vigilante de seguridad, ni un inspector interno, ni el chivo expiatorio designado para cuando algo sale mal. Tampoco es el que decide si el trabajo sigue o se para.

Es algo más modesto y, a la vez, más valioso: el que está. El que comprueba, en el momento en que ocurre, que lo que está previsto está pasando. Y que avisa cuando no.

Tres piezas. Si una falla, las otras dos no la sustituyen.

La próxima vez que veas ese chaleco, hazle la pregunta del principio. Si sabe decirte qué está vigilando, por qué y qué hará si algo va mal, ahí hay un recurso preventivo.

Si no, hay un chaleco.

Y un chaleco sin función es, exactamente, el fracaso del que nació esta figura.

Normativa y criterios citados

• Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales: artículos 14, 21 y 32 bis, y disposición adicional decimocuarta.
• Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales.
• Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, Reglamento de los Servicios de Prevención: artículos 8, 9, 22 bis y 35.
• Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción: artículos 7, 13 y 14, disposición adicional única y Anexo II.
• Real Decreto 604/2006, de 19 de mayo, que modifica el Reglamento de los Servicios de Prevención y el Real Decreto 1627/1997.
• Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, de coordinación de actividades empresariales: artículos 11 y 13.4.
• Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social: artículos 12.15.b) y 13.8.b).
• Real Decreto Legislativo 2/2015, Estatuto de los Trabajadores: artículos 5, 39 y 41.
• VII Convenio Colectivo General del Sector de la Construcción (Resolución de 6 de septiembre de 2023, BOE de 23 de septiembre): artículo 145, nivel básico de prevención en la construcción (60 horas).
• Criterio Técnico nº 83/2010 de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sobre la presencia de recursos preventivos.
• INSST, NTP 994: «El recurso preventivo» (2013).