Cuando ocurre un accidente en una obra, hay una figura hacia la que muchas miradas se dirigen casi automáticamente: el Coordinador de Seguridad y Salud. Pero ¿sabemos realmente qué hace, qué debe hacer y, sobre todo, qué no le corresponde hacer?
Pocas figuras de la prevención en construcción han generado tantas dudas sobre el alcance real de sus funciones y responsabilidades. Y quizá el problema esté precisamente ahí: hemos hablado mucho del Coordinador de Seguridad y Salud, pero no siempre hemos entendido qué significa realmente coordinar.
Coordinar no es vigilarlo todo
Existe cierta tendencia a convertir al coordinador en una especie de responsable universal de la seguridad de la obra. Si algo falla, alguien pregunta:
«¿Dónde estaba el coordinador?»
La pregunta puede ser legítima. Pero antes habría que formular otras:
- ¿Quién había organizado el trabajo?
- ¿Quién había decidido el procedimiento?
- ¿Quién empleaba a los trabajadores?
- ¿Quién debía implantar las medidas preventivas?
- ¿Quién tenía capacidad real para dirigir esa actividad?
El Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, atribuye en su artículo 9 al coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra, entre otras, las siguientes funciones:
- Coordinar la aplicación de los principios generales de prevención y seguridad.
- Coordinar las actividades de la obra para garantizar que contratistas, subcontratistas y trabajadores autónomos apliquen de manera coherente y responsable los principios de la acción preventiva.
- Aprobar el Plan de Seguridad y Salud elaborado por el contratista y, en su caso, sus modificaciones.
- Organizar la coordinación de actividades empresariales.
- Coordinar las acciones y funciones de control de la aplicación correcta de los métodos de trabajo.
- Adoptar las medidas necesarias para que solo las personas autorizadas puedan acceder a la obra.
Pero la misma norma deja claro algo que a veces parece olvidarse. Según su artículo 11, los contratistas y subcontratistas son responsables de la ejecución correcta de las medidas preventivas fijadas en el Plan en lo que les corresponde, y deben cumplir y hacer cumplir a su personal lo que en él se establece. Además, contratistas y subcontratistas responden solidariamente de las consecuencias que se deriven del incumplimiento de las medidas previstas en el Plan.
Y el apartado 3 de ese mismo artículo lo dice sin rodeos: las responsabilidades de los coordinadores, de la dirección facultativa y del promotor no eximen de sus responsabilidades a contratistas y subcontratistas. Tampoco el promotor queda liberado de las suyas por el hecho de designar coordinadores.
Por tanto, la existencia de un Coordinador de Seguridad y Salud no hace desaparecer las obligaciones preventivas del resto de intervinientes. Entender esta diferencia no es una discusión meramente jurídica: es fundamental para que el sistema preventivo funcione.
Cómo funciona el RD 1627/1997
Quién hace qué en materia de seguridad y salud, desde el proyecto hasta la ejecución de la obra
El coordinador no sustituye a la organización preventiva de las empresas
Una obra puede reunir simultáneamente contratistas, subcontratistas, trabajadores autónomos, dirección facultativa, recursos preventivos y técnicos pertenecientes a distintas organizaciones. Precisamente por eso existe la coordinación. Pero coordinar a quienes tienen obligaciones no significa asumir sus obligaciones.
El contratista sigue siendo empresario respecto de sus trabajadores. Debe organizar los trabajos, establecer los procedimientos, aportar los medios adecuados y garantizar que las medidas preventivas previstas se trasladan realmente a la ejecución. El coordinador debe conseguir que todas esas piezas sean compatibles entre sí.
Y ahí aparece probablemente la parte más compleja de su trabajo. Porque los riesgos de una obra no proceden únicamente de cada actividad considerada aisladamente. Muchas veces nacen de las interferencias:
- Un equipo trabajando sobre otro.
- Una grúa desplazando una carga mientras otras personas circulan por la zona.
- Dos empresas utilizando simultáneamente un espacio reducido.
- Un plazo que se acorta y obliga a hacer concurrentes actividades que inicialmente estaban previstas de forma sucesiva.
La seguridad empieza entonces a depender de algo mucho más difícil de gestionar que un casco, una barandilla o un procedimiento: la organización del trabajo.
Un caso: la grúa, el acopio y la planta de abajo
La pregunta aparece inmediatamente: ¿dónde estaba el coordinador? Pero antes de contestarla conviene recorrer toda la cadena.
- El contratista había modificado el procedimiento de descarga y era quien organizaba directamente los trabajos. El cambio debía haberse analizado preventivamente y, si afectaba a las previsiones del Plan, debía haberse propuesto su modificación.
- La subcontrata tenía trabajadores desarrollando una actividad en una zona que ahora se encontraba afectada por una nueva interferencia.
- El gruista y quien realizó el eslingado intervenían directamente en la ejecución segura de la maniobra y debían actuar conforme al procedimiento establecido.
- El recurso preventivo, cuando la actividad requiriese su presencia, debía desempeñar las funciones de vigilancia que legalmente le correspondieran.
¿Y el coordinador? Aquí es precisamente donde empiezan los matices.
Si el cambio se hubiera producido esa misma mañana sin que nadie se lo comunicara, habría que analizar si el coordinador tenía alguna posibilidad razonable de conocerlo y actuar.
Si, por el contrario, el nuevo acceso llevaba días utilizándose, se había comentado en las reuniones de coordinación o el propio coordinador había tenido conocimiento de la modificación sin promover el análisis de la nueva interferencia ni la adaptación preventiva necesaria, entonces habría que analizar su actuación desde una perspectiva completamente diferente.
El caso muestra perfectamente la tesis de este artículo:
La pregunta no es únicamente si el coordinador estaba. La pregunta es si la coordinación funcionaba.
La prevención empieza mucho antes de entrar en la obra
Estamos acostumbrados a imaginar la prevención cuando la obra ya ha comenzado. El trabajador ya está allí. La máquina ya ha llegado. El andamio está montándose. El riesgo ya existe. Y entonces intentamos controlarlo.
Pero existe una opción mucho más eficaz: evitar que ese riesgo llegue siquiera a crearse.
Las decisiones adoptadas durante el diseño condicionan los procedimientos constructivos posteriores, los espacios disponibles, los accesos, las interferencias y también los futuros trabajos de mantenimiento. Una modificación aparentemente sencilla durante la fase de proyecto puede eliminar después la necesidad de realizar trabajos complejos en altura, reducir interferencias entre oficios o permitir métodos de ejecución mucho más seguros.
El propio Real Decreto 1627/1997 contempla esta idea. Su artículo 8 exige que los principios generales de prevención se tomen en consideración en las fases de concepción, estudio y elaboración del proyecto. Y su artículo 3.1 obliga al promotor a designar un coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto cuando en ella intervengan varios proyectistas.
Por eso hablar de prevención en construcción únicamente cuando aparecen los trabajadores probablemente sea empezar demasiado tarde. La verdadera integración preventiva empieza cuando todavía se puede cambiar el proyecto.
El Plan de Seguridad y Salud: aprobarlo no es ejecutarlo
Cada contratista debe elaborar su Plan de Seguridad y Salud en aplicación del estudio o estudio básico, analizando, desarrollando y complementando sus previsiones en función de su propio sistema de ejecución. Puede incluir propuestas de medidas alternativas, siempre que se justifiquen técnicamente y no supongan una disminución de los niveles de protección previstos en el estudio.
El Plan debe ser aprobado antes del inicio de la obra por el coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución. Cuando no sea necesaria la designación de coordinador, esa función corresponde a la dirección facultativa. En las obras de las Administraciones públicas, el Plan, con el correspondiente informe del coordinador, se eleva para su aprobación a la Administración pública que haya adjudicado la obra.
Pero conviene detenerse en algo importante: aprobar un Plan no significa ejecutarlo.
La aprobación supone analizar la propuesta preventiva planteada por el contratista en relación con el estudio de seguridad y salud y con el sistema de ejecución previsto. No supone asumir la ejecución de las medidas que contiene. Implantarlas, organizar los trabajos y garantizar que estos se desarrollan conforme a lo previsto sigue correspondiendo a quien los ejecuta.
Confundir ambos planos puede producir un efecto perverso: quien dispone de capacidad directa para organizar y controlar el trabajo puede acabar trasladando mentalmente su responsabilidad hacia quien debía coordinarlo. Y eso debilita el sistema preventivo.
Además, disponer de un documento aprobado no convierte automáticamente una obra en segura. Una obra cambia. Cambian los procedimientos. Cambian los plazos. Cambian las empresas. Cambian los equipos. Aparecen interferencias que inicialmente no existían.
Por eso la norma prevé que el contratista pueda modificar el Plan en función del proceso de ejecución de la obra, de la evolución de los trabajos y de las incidencias que puedan surgir, siempre con la correspondiente aprobación expresa. Si la realidad cambia y el documento permanece congelado, puede producirse una de las patologías más conocidas de la prevención: tener perfectamente documentada una obra que ya no existe. Exactamente lo que ocurría en nuestro ejemplo de la grúa.
La coordinación debe centrarse en los métodos de trabajo
Una de las funciones esenciales del Coordinador de Seguridad y Salud es coordinar las acciones y funciones de control de la aplicación correcta de los métodos de trabajo. La expresión no es menor. Porque la seguridad en construcción depende enormemente de cómo se ejecuta cada actividad.
- No basta con saber que se va a demoler. Hay que saber cómo se va a demoler.
- No basta con saber que se realizará un izado. Hay que conocer el equipo utilizado, la carga, el recorrido, el entorno y la presencia simultánea de otros trabajadores.
- No basta con saber que se va a trabajar en altura. Hay que analizar desde dónde, durante cuánto tiempo, con qué sistema de acceso y con qué protección.
La prevención efectiva aparece precisamente cuando el análisis deja de centrarse exclusivamente en el riesgo abstracto y comienza a estudiar el procedimiento concreto de trabajo.
¿Puede el coordinador paralizar una obra?
Sí. Pero también esta facultad debe interpretarse correctamente.
Cuando el coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra o cualquier otra persona integrada en la dirección facultativa observa un incumplimiento de las medidas de seguridad y salud, debe advertir al contratista y dejar constancia del incumplimiento en el Libro de Incidencias cuando proceda. Y cuando exista una circunstancia de riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores, está facultado para disponer la paralización de los tajos o, en su caso, de la totalidad de la obra.
Conviene detenerse en cómo está redactado el artículo 14.1, porque es una frase que suele leerse deprisa. La norma no dice «el coordinador». Dice:
«…cuando el coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra o cualquier otra persona integrada en la dirección facultativa observase incumplimiento de las medidas de seguridad y salud…»
Es decir: la facultad de paralizar no es exclusiva del coordinador. El mismo artículo la atribuye a cualquier técnico integrado en la dirección facultativa, que el propio Real Decreto define en su artículo 2.1.g) como «el técnico o técnicos competentes designados por el promotor, encargados de la dirección y del control de la ejecución de la obra». El director de obra y el director de la ejecución están, por tanto, tan facultados como el coordinador para advertir al contratista, dejar constancia en el Libro de Incidencias y, ante riesgo grave e inminente, disponer la paralización de los tajos o de la totalidad de la obra.
La propia estructura del Real Decreto lo confirma. Cuando no es necesario designar coordinador, esas funciones no desaparecen: las asume la dirección facultativa. El Libro de Incidencias queda en su poder (artículo 13.3) y es ella quien debe notificar las anotaciones al contratista afectado y a los representantes de sus trabajadores (artículo 13.4). La figura cambia; la obligación de actuar, no.
Y hay más. El artículo 14.1 arranca con una cautela que conviene no pasar por alto: «sin perjuicio de lo previsto en los apartados 2 y 3 del artículo 21 y en el artículo 44 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales». Esos preceptos abren otras vías de paralización que no dependen de la dirección facultativa:
- El trabajador tiene derecho a interrumpir su actividad y abandonar el lugar de trabajo, en caso necesario, cuando considere que esa actividad entraña un riesgo grave e inminente para su vida o su salud (artículo 21.2 de la Ley 31/1995).
- Los representantes legales de los trabajadores pueden acordar, por mayoría de sus miembros, la paralización de la actividad de los trabajadores afectados cuando el empresario no adopte ni permita adoptar las medidas necesarias. El acuerdo se comunica de inmediato a la empresa y a la autoridad laboral, que en veinticuatro horas lo anula o lo ratifica (artículo 21.3 de la Ley 31/1995).
- La Inspección de Trabajo y Seguridad Social puede ordenar la paralización inmediata de los trabajos cuando compruebe que la inobservancia de la normativa preventiva implica un riesgo grave e inminente (artículo 44 de la Ley 31/1995).
A todo ello se añade algo anterior a cualquier orden externa: ante un riesgo grave e inminente, el empresario está obligado a informar cuanto antes a los trabajadores afectados y a adoptar las medidas e impartir las instrucciones necesarias para que puedan interrumpir su actividad y, si es preciso, abandonar de inmediato el lugar de trabajo. Detener un trabajo peligroso no es una prerrogativa que haya que esperar de un tercero.
Leído así, el artículo 14 no describe a un guardián único. Describe un sistema con varias llaves de seguridad. Que el coordinador pueda parar la obra no significa que sea el único que puede hacerlo, ni el único que debe hacerlo.
La paralización tampoco es un acto aislado. Quien la ordena debe dar cuenta a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, a los contratistas y, en su caso, a los subcontratistas afectados por la paralización, así como a los representantes de sus trabajadores. Del mismo modo, cuando una anotación en el Libro de Incidencias se refiera al incumplimiento de advertencias u observaciones previamente anotadas, deberá remitirse copia a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el plazo legalmente previsto.
No estamos, por tanto, ante una figura decorativa. Tiene capacidad de intervención. Y cuando aparece una situación de riesgo grave e inminente debe actuar dentro de las facultades que legalmente tiene atribuidas, incluida, cuando proceda, la paralización de los trabajos.
Pero disponer de capacidad para paralizar tampoco transforma al coordinador en responsable permanente de todas las decisiones operativas adoptadas por las empresas presentes en la obra.
Estar presente no significa estar permanentemente presente
Otra cuestión recurrente es la presencia física del coordinador en la obra. El Real Decreto 1627/1997 no establece una obligación general de presencia permanente del coordinador, ni fija un determinado número de horas o visitas.
Eso tampoco significa que una obra pueda coordinarse desde un despacho. La coordinación exige un conocimiento suficiente de la evolución de los trabajos, de las actividades previstas, de las empresas presentes y de las posibles interferencias. La presencia necesaria dependerá, por tanto, de las características de la obra, de las actividades concurrentes y de las necesidades reales de coordinación existentes en cada momento.
La cuestión relevante no debería ser exclusivamente «¿cuántas horas estaba el coordinador en la obra?», sino también «¿la coordinación estaba realmente organizada?»:
- ¿Conocía las actividades previstas en cada fase?
- ¿Se conocían las empresas que iban a ejecutarlas?
- ¿Se analizaban las interferencias antes de que se produjeran?
- ¿Se revisaba la planificación preventiva cuando cambiaban los procedimientos, los plazos o las empresas?
- ¿Existían mecanismos de comunicación entre los diferentes intervinientes?
- ¿Se documentaban las reuniones de coordinación?
- ¿Se comunicaban los cambios?
- ¿Se reaccionaba ante las desviaciones detectadas?
La prevención no puede reducirse simplemente a medir presencia. Debe analizarse la eficacia real de la coordinación.
Cuándo sí falla el coordinador
Defender el alcance real de la figura no significa justificar cualquier forma de ejercerla. También existen actuaciones u omisiones que pueden revelar un deficiente ejercicio de las funciones de coordinación. Por ejemplo:
Estas situaciones no son simples cuestiones administrativas. Cuando se produce un accidente, la actuación u omisión del coordinador puede ser objeto de análisis también en otros ámbitos de responsabilidad y, en determinados supuestos, en el ámbito penal, tanto en relación con los delitos contra la seguridad de los trabajadores como, en su caso, con los delitos de homicidio o lesiones imprudentes.
Pero esa eventual responsabilidad no deriva automáticamente de ostentar el cargo de Coordinador de Seguridad y Salud. Será necesario analizar las funciones que legalmente tenía atribuidas, las circunstancias concretas de la obra, qué conocía o podía razonablemente conocer, qué capacidad real de intervención tenía y cuál fue su conducta.
Precisamente por eso resulta tan importante delimitar correctamente sus funciones: para exigirle aquello que le corresponde y no trasladarle aquello que corresponde a otros.
Cada figura en su sitio
Si cada incumplimiento cometido por una empresa termina interpretándose automáticamente como un fallo del coordinador, el sistema comienza a desplazar las responsabilidades desde quien dispone de capacidad directa de actuación hacia quien tiene atribuida la función de coordinación.
Y entonces ocurre algo paradójico: una figura creada para reforzar la prevención puede terminar debilitando las obligaciones individuales de los demás intervinientes.
- El promotor sigue teniendo las responsabilidades que legalmente le corresponden.
- El contratista organiza sus trabajos y debe cumplir y hacer cumplir el Plan.
- El subcontratista debe cumplir las obligaciones preventivas que le corresponden respecto de sus trabajadores y de los trabajos que ejecuta.
- Los trabajadores autónomos deben cumplir las obligaciones que específicamente les atribuye el Real Decreto 1627/1997.
- El recurso preventivo debe desarrollar las funciones de vigilancia que le correspondan cuando sea preceptiva su presencia.
- La dirección facultativa conserva sus propias funciones, incluida la de advertir, anotar en el Libro de Incidencias y paralizar ante riesgo grave e inminente.
- Y el coordinador coordina.
Un sistema preventivo eficaz necesita que cada figura ejerza plenamente sus funciones, no que una sola termine absorbiendo las de todas las demás.
Coordinar no significa estar detrás de cada trabajador. No significa dirigir a las contratas. No significa convertirse en el servicio de prevención de todas las empresas presentes. No significa asumir las obligaciones empresariales de contratistas y subcontratistas. Y tampoco significa limitarse a firmar documentos y realizar visitas periódicas.
Coordinar significa conseguir que las decisiones técnicas, organizativas y preventivas de los diferentes actores puedan convivir sin generar riesgos inaceptables.
Eso exige conocimiento técnico. Pero también conocimiento real de la obra. Capacidad de anticipación. Criterio. Comunicación. Y, cuando sea necesario, autoridad para decir: así no podemos continuar.
Por eso la mejor coordinación no debería medirse exclusivamente por el número de visitas realizadas, los documentos firmados o las anotaciones efectuadas. Debería medirse también por algo bastante más difícil de contabilizar: los problemas que fueron detectados antes de convertirse en accidentes.
Normativa citada
- Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y de salud en las obras de construcción (texto consolidado). Ficha · BOE
- Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (texto consolidado). Ficha · BOE
- Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal (texto consolidado). BOE